A lo largo de los últimos años, el Círculo de Empresarios, donde soy socio, ha abordado la cuestión de las Administraciones Territoriales en múltiples ocasiones. Lo ha hecho de manera directa, en documentos dedicados, por ejemplo, a los ayuntamientos españoles1 o al modelo de financiación de las Comunidades Autónomas2. También de forma indirecta, en publicaciones sobre la calidad institucional, los problemas de la sobrerregulación o la importancia de la unidad de mercado, sin olvidar nuestro documento anual en torno a los Presupuestos Generales del Estado, que ha tratado este tema varios años.
Las actuales circunstancias económicas y el necesario ajuste presupuestario, del que habrán de ser protagonistas todas las Administraciones Públicas del país – Administración Central, Comunidades Autónomas y Administraciones Locales-, han suscitado un debate social y político acerca del modelo territorial español. Con el presente documento, el Círculo de Empresarios desea realizar una aportación positiva a dicho debate, poniendo sobre la mesa ideas y argumentos que consideramos relevantes, y que han estado presentes en las propuestas que hemos venido realizando desde hace ya tiempo. Propuestas de reforma que no sólo siguen tan vigentes como algunos años atrás, sino que han adquirido el carácter de necesarias y urgentes ante los muchos males que aquejan a nuestro modelo de organización territorial.
El objetivo del presente documento no es otro que sugerir reformas que consideramos inaplazables para alcanzar la necesaria eficiencia en el funcionamiento de nuestras Administraciones Públicas, con la mirada puesta en su modernización bajo criterios de coste-beneficio. El Estado de las Autonomías es una fórmula que ha servido para articular las complejas diferencias territoriales de España.
Pero lo ha hecho arrastrando una serie de problemas y deficiencias que pueden y deben solucionarse.La eficiencia en la provisión de servicios que competen a la Administración
Pública es una preocupación no sólo para economistas y expertos, sino para los propios ciudadanos. Ahora bien, no es siempre el objetivo que se persigue con la descentralización. En muchos países, e incluso más en el caso español, la descentralización está muy influida por demandas políticas de mayor autonomía. Sin embargo, la sociedad debe ser consciente de que atender dichas demandas sin prestar atención a sus consecuencias sobre la eficiencia puede acarrear costes económicos muy elevados, como es nuestro caso.
No estamos ante un tema de análisis cuyo mayor mérito sea la actualidad. Al contrario, se trata de un tema de enorme calado para el futuro de nuestra economía, independientemente de circunstancias coyunturales favorables o adversas. La calidad de la organización y gestión de las Administraciones Públicas influye decisivamente en la calidad y eficiencia de todo el sistema económico y social. En nuestro caso, los desajustes y las ineficiencias del modelo autonómico y local están planteando enormes dificultades para la economía española.
A las Administraciones Públicas, en función de nuestro marco legal, les corresponde la tarea de garantizar la provisión de ciertos servicios. Hacerlo con altas dosis de equidad y eficiencia es fundamental para garantizar que la actividad social, económica y empresarial nos traslade a todos a mayores niveles de prosperidad. Pero no parece ser esa la situación en nuestro país. Así al menos lo entienden los ciudadanos, quienes responsabilizan a la Administración de una mala gestión de la oferta de servicios y prestaciones públicas.
Otros países, conscientes de que la sociedad es cada vez más exigente en su relación con la administración, ya han dado pasos hacia la modernización del sector público.
En un reciente estudio basado en entrevistas a altos directivos del sector público en varios de los países más desarrollados, se llegaba a la conclusión de que la crisis actual y los retos de futuro a que se enfrentan las Administraciones Públicas provocarán una transformación de éstas a largo plazo, cuyos tres rasgos más relevantes serán: la provisión más eficiente de los servicios propios de las AAPP, la reducción del tamaño del sector público y una creciente rendición de cuentas apoyada sobre una plena transparencia.
Desde el Círculo de Empresarios consideramos que la reforma del sector público español y, más en concreto, la de sus Administraciones Territoriales ha de ir necesariamente en la dirección de la austeridad, la búsqueda de la eficiencia y una mayor transparencia.
Estamos ante una cuestión de gran importancia, no sólo por su impacto sobre los problemas más acuciantes de reconducción de las cuentas públicas y salida del actual estancamiento económico, sino sobre todo por su influencia en el futuro de la competitividad de la economía española y en el de la equidad intergeneracional del sistema –el envejecimiento poblacional acarreará gran presión sobre las cuentas públicas-. A esto hemos de añadir la necesidad de cumplir con nuestros compromisos frente a la Unión Europea, aspecto ineludible de nuestra credibilidad internacional.
No podemos ni debemos olvidar que las Administraciones Territoriales representan ya cerca del 50% del gasto público total, por lo que su actuación tiene enorme trascendencia para la constitución de un marco de estabilidad macroeconómica. Además, la eficiencia de dicha actuación, bien en la provisión de servicios públicos, bien en la delimitación del marco regulador, es determinante de las condiciones en que han de operar los hogares y las empresas. De ahí que hayamos de exigir a nuestras administraciones una total transparencia y la sujeción a requisitos de rendición de cuentas, como parte ineludible del mandato que les otorga legitimidad en un sistema democrático.
Tras analizar los problemas existentes, tres son los ámbitos en que se proponen medidas en este documento:
En primer lugar, en la corrección de la laxitud presupuestaria con que funcionan algunas Administraciones Territoriales. El entramado institucional en que se apoya nuestro sistema de descentralización competencial y fiscal genera incentivos para un comportamiento presupuestario poco disciplinado por parte de las Administraciones Territoriales. Son necesarios mecanismos disciplinadores por el lado del gasto, de los ingresos y de la deuda –techo de gasto, evaluación de las políticas y resultados del gasto, reglas claras para las transferencias interadministrativas, suficiencia y corresponsabilidad fiscal-. Asimismo, son necesarios mecanismos que conduzcan a la transparencia y la rendición de cuentas por parte de las Administraciones Territoriales, por ejemplo mediante requisitos para la rápida difusión de información clara y veraz sobre la ejecución presupuestaria o sobre los resultados alcanzados con las políticas aplicadas.
En segundo lugar, en la definición del mapa competencial. La complejidad de la organización de las AAPP españolas va asociada con una distribución poco clara de las competencias de dichas administraciones, lo que redunda en competencias duplicadas y pérdidas notables de eficiencia. Habría que repensar la distribución de competencias, partiendo de la situación actual y respetando los criterios de eficiencia y subsidiariedad. Habría que fomentar el uso de mecanismos de coordinación entre administraciones, por ejemplo la coordinación intermunicipal en consorcios y mancomunidades, para asegurar una prestación de servicios públicos más eficiente y de calidad. Habría que replantearse también el mantenimiento de niveles de la administración –concretamente diputaciones e instituciones insulares equivalentes-, cuyas competencias han quedado diluidas por el avance de las autonomías y de los grandes municipios. En ese mismo sentido, debería estudiarse la viabilidad y conveniencia de una reducción en el número de municipios.
Por último, en tercer lugar se proponen medidas en la mejora del marco regulador que emana de tantas administraciones con competencias para establecer normativa. El cumplimiento de las regulaciones existentes en nuestro país supone unos costes que duplican prácticamente a los de los países de nuestro entorno. Se trata de una erosión continua de nuestra competitividad a la que debemos poner freno. Para ello, habría que establecer una cultura y unos mecanismos de evaluación de la normativa, en aras de una creciente transparencia de la actuación de los reguladores y una continua rendición de cuentas. Además, habría que apostar por tres principios esenciales: la calidad de la regulación, el escrupuloso respeto de la seguridad jurídica y la defensa de la unidad de mercado. Para lograr estos objetivos, la Agencia de Evaluación de las Políticas Públicas podría elaborar guías y protocolos de buena regulación, así como evaluar las normativas de todas las administraciones, a las que también podría asesorar y guiar en una mejor coordinación. Una alternativa o complemento a la actuación de esta agencia sería una mayor actividad de carácter más preventivo por parte de la autoridad de defensa de la competencia.
